Sûreté des denrées alimentaires: qu'est devenu le projet de loi cadre?

 · Soumis à la tutelle en 2004, il est scindé en 4 textes

· Un seul est passé en Conseil de gouvernement

L'avant-projet de loi fondamentale sur la qualité, la salubrité et la sécurité sanitaire des aliments, traîne dans les dédales de l'administration. Du moins pour trois de ses parties. Car le projet commandité par le ministère de l'Agriculture et les professions de l'alimentaire a été scindé en quatre projets.

Au lieu d'une loi cadre formant un tout, comme finalisé en 2004 par une équipe de l'Agence allemande de coopération GTZ, on se retrouve donc avec quatre textes. Chacun légiférant, de manière séparée, un aspect de la sûreté des denrées alimentaires. Le premier ayant été examiné par le Conseil du gouvernement est relatif aux «produits bénéficiant d'une appellation d'origine protégée, d'une marque ou label de qualité». Et ce n'est que sur intervention de haut niveau. Ont été déposées le 4 mai dernier auprès du service des Affaires administratives et juridiques la partie relative à la «sécurité, la traçabilité et l'étiquetage» et celle concernant «l'agriculture biologique». Et on signale que ce dernier texte n'a été diligenté que sous la demande européenne. En revanche, le 4e texte devant régir «les produits nouveaux issus de la biotechnologie ou d'organismes génétiquement modifiés», il sommeille toujours à la direction de la Répression des fraudes.

Or, l'objectif initialement recherché consistait à mettre un terme au dualisme qui distingue la législation en vigueur. L'une, moderne car élaborée pour l'exportation. L'autre, simpliste, pour ne pas dire inexistante pour le marché intérieur. Avec un concept commun: le contrôle. Il est en effet, fortement présent. Tout au long de la chaîne de production lorsqu'il s'agit des produits exportés. Mais limité au produit fini dès lors qu'il concerne la mise sur le marché local.

Cette approche a conduit à une prolifération de nombreux intervenants. Plusieurs services exercent ce contrôle. Chacun d'entre eux se prévalant de son domaine de compétence. Avec à la clé des textes définissant des principes généraux d'hygiène et de salubrité des denrées alimentaires. Sans pour autant pallier le manque d'assise juridique nécessaire à l'édiction de normes préventives.

Une telle situation ne s'accommode plus de la notion de «sûreté des denrées alimentaires» , désormais exigée comme droit au même titre que la liberté dont le consommateur estime devoir jouir dans son quotidien. Le devoir des pouvoirs publics est de rassurer ce consommateur, en ne permettant que l'introduction et la circulation de produits sûrs. Surtout que le libre-échange a tendance à devenir la règle en matière de circulation des marchandises. Mais encore faut-il disposer d'une législation définissant clairement les règles d'hygiène, de salubrité et de la qualité des produits. C'est dans ce cadre que le ministère de l'Agriculture, à travers la Répression des fraudes et l'Eacce (Etablissement autonome de contrôle et de coordination des exportations) a commandité, en collaboration avec la Fédération nationale de l'agroalimentaire et la Fédération des industries de la conserve des produits agricoles, l'élaboration d'un avant-projet de loi cadre. La mouture définitive a été adoptée par les commanditaires en juin 2004. Elle se présentait sous forme d'une législation globale et intégrée. Elle s'appuie aussi sur les nouveaux concepts privilégiant l'approche préventive et la responsabilisation des intervenants tout au long de la chaîne alimentaire. Surtout qu'elle se veut un cadre adapté à la volonté affichée des pouvoirs publics à mettre en place un seul organisme de contrôle spécialisé et indépendant. Ce qui nécessiterait l'adoption d'une loi spécifique instituant cette autorité.

Quoi qu'il en soit, les professionnels considèrent qu'il «s'agit d'un tripier qui ne peut se maintenir sur deux pieds». Sans perdre de vue le caractère éminemment urgent d'une telle législation. Dans un contexte d'ouverture et de libre-échange.

Lequel contexte se trouve aux antipodes d'un commerce à deux vitesses. Au risque de discréditer l'origine Maroc.

Les exceptions qui confirment la règle

Jusqu'à une date récente, le thème de l'hygiène dans la législation s'appliquant au marché local était absent. La fin des années 1990 a vu, néanmoins, la promulgation de 3 décrets sur l'hygiène :
- Le Décret n°2-99-98 du 5 mai 1999 relatif au contrôle des produits de la charcuterie, constitue le premier texte pris sur l'hygiène. C'est un texte de portée verticale et concerne exclusivement le secteur de la charcuterie. Ce texte a été pris suite à plusieurs cas mortels de toxi-infections causées par la charcuterie (mortadelle) et des conditions d'insalubrité révélées par la campagne de contrôle.
- Le Décret n° 2-00-425 du 7 décembre 2000, relatif au contrôle de la production et de la commercialisation du lait et des produits laitiers. Il s'agit là encore d'un texte de portée verticale. Ce texte régit les questions de l'hygiène aussi bien en amont qu'en aval de cet important secteur alimentaire.
- Le Décret 2-97-177 du 23 mars 1999 relatif au transport des denrées périssables. A la différence des autres textes, ce décret a une portée horizontale. Il a mis en place les principales dispositions de l'accord ATP (Accord international relatif au transport des denrées périssables et des engins spéciaux à utiliser par ces transports).
- Enfin, la loi 49-99, promulguée en juin 2002 et entrée en vigueur en avril 2007 régissant l'hygiène et la gestion de la qualité dans le secteur avicole, a été mise en application pour l'activité élevage alors que l'abattage et la distribution attendent toujours la mise en œuvre d'un cahier des charges.


Sécurité, traçabilité, qualité: Trois concepts, une finalité
 
 Comment gérer le triptyque à travers quatre textes différents?

 Un référentiel multiple et adapté à la nouvelle donne

Dans un monde où le commerce des denrées alimentaires s'amplifie au fil des années, les interrogations du consommateur se multiplient aussi. Elles ont souvent trait à l'origine non seulement géographique, mais aussi génétique des produits.

Les grandes crises de la vache folle, la grippe aviaire ou encore la dioxine attisent toujours les craintes nées des risques des organismes génétiquement modifiés. Bien qu'ils ne soient pas encore quantifiés, ces risques sont fortement évoqués dans les législations modernes. Et l'avant-projet de loi sur la sûreté des denrées alimentaires consacre tout un chapitre aux produits nouveaux issus de la biotechnologie ou d'OGM. En somme, la loi vise à légiférer tous les aspects de la notion de sûreté des denrées alimentaires.
Laquelle notion est relativement récente. Elle remonte à une décennie, tout au plus. Mais elle marque une évolution notoire dans les mentalités et demeure la représentation la plus élevée des notions de salubrité, d'hygiène et de qualité.

D'emblée, l'avant-projet de loi s'inscrivait dans la droite ligne des options de réformes entreprises par le ministère de l'Agriculture. Plus encore, il s'inspirait directement des projets en gestation au sein de plusieurs départements qui le composent y compris celui des pêches maritimes qu'il vient d'intégrer. Pour être au diapason du libre-échange mondial, il a été procédé à une lecture minutieuse des principaux systèmes juridiques en place. A commencer par celui de l'Union européenne, le plus proche des concepts nationaux. Mais aussi le groupement avec lequel le Maroc réalise l'essentiel de ses échanges. Le système américain très différent dans son approche a été également étudié à côté de la juridiction canadienne qui constitue un système intermédiaire. Et pour compléter, on a eu recours aux documents de l'Organisation mondiale de l'alimentation et de l'agriculture des Nations Unies (FAO) dont le rôle dans l'élaboration des normes Codex est déterminant.

Compte tenu de l'approche globale et intégrée adoptée, le projet propose au préalable une panoplie de définitions précises. L'essentiel du titre premier y est consacré. Il s'agit de mettre les bases à toute réglementation ultérieure. Et pour cause, éviter des interprétations de nature à entraîner des dérives qu'il serait difficile de sanctionner. Car, dans un système de prévention et c'est le cas, la sanction prend une tournure autre que celle qui sévit dans un régime où prédomine le contrôle. Ici, elle pénalise le fraudeur mu par l'intention de nuire. Et même la négligence devient coupable.

L'approche globale suppose par ailleurs l'intégration de toute la chaîne. Elle comprend non seulement les multiples étapes de la production et de la transformation des produits primaires, mais concerne également l'aliment consommé par les animaux qui ont généré d'autres productions primaires. C'est tout le concept de traçabilité. Comment peut-on apprécier la qualité du lait, miel et viande si l'origine de l'alimentation n'est pas déterminée? Quid également de certains produits notamment ceux issus de l'agriculture biologique.

L'avant-projet prévoit la mise en œuvre de normes spécifiques aux facteurs de production comme la terre, l'eau ainsi que tous les autres ingrédients. En somme, il s'adossait sur un triptyque: sécurité, traçabilité, qualité. En la scindant en quatre parties, cette règle de trois aura-t-elle un contenu?

Autonomie et professionnalisme

LES normes alimentaires sont élaborées par le Service de normalisation industrielle marocaine (Snima) pour le marché local. Ces normes sont facultatives. Toutefois, leur application est obligatoire dans les clauses, spécifications et cahiers de charges des marchés publics. La normalisation est une activité spécifique dans la mesure où elle fait appel à plusieurs intervenants et vise à obtenir le consensus de toutes les parties intéressées. Aussi, l'indépendance de l'organisme de normalisation est-elle une exigence essentielle pour la réussite de l'activité de normalisation. Celle-ci doit impérativement disposer de compétences techniques et professionnelles. A signaler que le ministère du Commerce et de l'Industrie dont relève le Snima projette la création d'un organisme indépendant : Institut marocain de normalisation (Imanor ). Toutefois, l'indépendance de l'Imanor présuppose une autonomie financière par le biais de recettes constituées par la vente des normes, les contributions de l'industrie au titre de la certification (logos et marques de conformité) en plus des subventions publiques. Il faut donc espérer que le projet puisse se réaliser dans de bonnes conditions pour donner un souffle nouveau à l'activité de normalisation.
 

A. Ghouibi
L'Economiste, Edition électronique du 7/6/2007